1. La política de seguridad debe fundarse en la más amplia participación ciudadana. La comunidad, la iglesia, las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales desempeñan un papel central en esto.

2. Es fundamental que la política de seguridad mantenga la mayor continuidad posible. Los esfuerzos institucionales realizados antes deben evaluarse y reconocerse, y hay que evitar la tentación de recomenzar todo al iniciar una nueva administración municipal. En el caso de Medellín, las administraciones de 1990 en adelante, con la cooperación de la Consejería Presidencial para Medellín, realizaron acciones orientadas a establecer un sistema computarizado de epidemiología de la violencia, a impulsar la constitución de un grupo especial de investigación de homicidios en la fiscalía, a conformar un comité institucional orientado por la Alcaldía, con participación de entidades privadas y no gubernamentales, para la evaluación continua de la política de seguridad y de paz, y para impulsar la coordinación entre diversas entidades públicas (Fiscalía, Procuraduría, Decypol, Policía Nacional, Secretaría de Gobierno y Secretaría de Salud). Igualmente, se establecieron procesos de pacificación negociada en algunos barrios, con grupos de milicianos y con bandas juveniles, que recibieron apoyo importante del sector privado y estuvieron impulsados por la Alcaldía. La Mesa por la Paz, que lleva ya seis años de acción continua, ha sido un factor esencial en la participación ciudadana en este tema. Finalmente, las acciones sociales preventivas realizadas por la Consejería para Medellín requieren seguimiento y evaluación, así hayan sido parcialmente descontinuadas: plan de bibliotecas populares, construcción de escenarios deportivos, mejoramiento del sistema de educación secundaria, programación de capacitación de jóvenes para el empleo y la pequeña empresa, y sobre todo los programas integrales para jóvenes, consolidados con la creación de Paisajoven, que afortunadamente parece funcionar hoy muy bien.

3. Es preciso evitar caer en dilemas retóricos o falsos. Las políticas de seguridad deben ser integrales y las interrelaciones entre factores son muy elevadas. Por ello, no es posible escoger entre una política de seguridad nacional, centrada en la lucha contra la guerrilla y el narcotráfico, y una política de seguridad ciudadana, centrada en el combate contra los delitos que afectan la vida diaria de los ciudadanos. Ambas son importantes, y muchos de los fenómenos delictivos cotidianos se apoyan indirectamente en la capacidad de la guerrilla o en la espiral armamentista generada por el narcotráfico. El secuestro y el robo de vehículos son muestras de esto. Tampoco es posible escoger entre una política centrada en la prevención  -por ejemplo mediante el énfasis en acciones que disminuyan las desigualdades y tensiones sociales, o la solución pacífica de conflictos- y una política de represión, que busque la captura y sanción de los delincuentes. La más eficaz política preventiva no frena ni desactiva a los grupos de delincuentes organizados que ya se encuentran activos. Una política represiva exitosa no puede hacerse si, además de la sanción a los delincuentes activos, no se reducen los factores que conducen a generar nuevas formas de violencia. La prevención es necesaria para que no tengamos violencia dentro de 10 o 15 años, y es por ello importantísima. La política de represión tiene impacto ante todo en el corto plazo, y por ello es ineludible.

4. La información sobre delincuencia en Medellín, como los de todo el país, debe analizarse teniendo en cuenta sus deficiencias. Mientras la información sobre homicidios, robo de vehículos y asaltos bancarios es confiable y completa, no es razonable tener en cuenta los datos sobre secuestro, atraco o robo domiciliario como indicadores reales de la tendencia de la delincuencia: en estos casos el subregistro es muy alto y no mantiene tendencias consistentes, pues se modifica por los cambios en la confianza hacia a la policía o la justicia, el cambio en las normas legales, etc. En términos generales, los datos revelan una caída continua y consistente de los delitos más graves entre 1991 y 1995, y un año de aumento inesperado, cuya explicación desconozco, en 1996.

5. La información sobre la gestión judicial sigue siendo muy deficiente. Los estimativos sobre impunidad, cuando se mezclan y suman diferentes delitos, son metodológicamente errados: delitos menores y fáciles acaban distorsionando los datos cuando pesa lo mismo un robo de una bicicleta que un asesinato. Tampoco es aceptable evaluar impunidad teniendo en cuenta solamente las acciones de fiscalía: es preciso saber cuantas sentencias se produjeron y cuantas de estas fueron condenatorias, para delitos específicos, y es importante saber cuantas capturas se hicieron. El hecho de que mientras la fiscalía aduzca que la impunidad general es del 70%, la policía indique que capturó en el año 150 personas acusadas de homicidio (en un año con 4000 casos, mientras se ignora cuantas personas fueron condenadas por este delito, quizás menos de 50) muestra que la información sigue siendo muy pobre, y es la más clara indicación de la poca calidad del sistema judicial: si ni siquiera logra averiguar que hacen los jueces, no podemos esperar que logre determinar con mucho éxito lo que hacen los delincuentes. La presentación de información para generar imagen, más que para permitir análisis y diseñar políticas realistas, también la hace la policía, que presenta elevadas cifras sobre, por ejemplo, recuperación de vehículos, sin ningún detalle. Lo importante en este caso es cuántos vehículos quedaron finalmente sin recuperar en cada período analizado, y si queremos ver la eficiencia directa de la policía, cuantos fueron recuperados como resultado de investigaciones policiales y no simplemente “encontrados” en las calles después de ser utilizados y abandonados por los delincuentes.

6. La baja calidad de la información hace difícil hacer análisis de fondo de las causas de la delincuencia y la violencia en la ciudad. Seguimos sin tener buenas explicaciones, así sean todavía hipotéticas, de lo que hace a Medellín tan violento, incluso ahora, cuando el peso de las bandas de narcotráfico se ha reducido. ¿Causas sociales? ¿Problemas de socialización juvenil? ¿Elementos culturales generados en los últimos años? ¿Influjo inercial de las organizaciones de la droga? ¿Elevado armamentismo? ¿Peso de la impunidad? ¿Rentabilidad del delito? El hecho es que no existe un modelo explicativo con bases empíricas razonables, y que los estudios y diagnósticos existentes, a pesar de algunas tesis importantes de las escuelas de salud pública y de criminología, no permiten apoyar la política en un conocimiento razonable del problema.

7. Por lo señalado antes, un elemento central de la lucha contra la violencia y la delincuencia debe ser la construcción de un sistema razonable de epidemiología de la violencia y de un programa de investigaciones diseñadas con una perspectiva pragmática, que permitan apoyar la toma de decisiones. El sistema de epidemiología, apoyado en un sistema computarizado de información geográfica, fue establecido en 1994 en Decypol, pero no parece que se haya desarrollado con suficiente rapidez ni que se le dé un uso amplio para definir estrategias preventivas. Este sistema registra algunas variables esenciales en relación con homicidios y accidentes de tránsito. Debe incluir robo de vehículos, lesiones personales -con información del sistema de salud del área metropolitana- y precisar las variables, hoy demasiado amplias (por ejemplo desagregar horas de los hechos y  tipos de arma de fuego, así como incorporar datos de la autopsia, como alcoholemia). Además, debe generarse un sistema de depuración de la información que permita establecer las razones para las grandes incongruencias entre la información de diversas fuentes. Finalmente debe servir para que el Alcalde, como Jefe de Policía de la ciudad, revise semanalmente la eficacia de las medidas adoptadas y convengan con la policía las acciones preventivas para la siguiente semana.

            Las investigaciones deben cubrir varios frentes:

            a) El estudio de las formas y circunstancias de los hechos delictivos, con base en la información epidemiológica.

            b) Las formas de organización, reclutamiento, operación y funcionamiento económico de las bandas organizadas.

            c) Los aspectos de economía del delito, un tema central en mi opinión para el caso de Medellín, en particular para asuntos como el robo de vehículos, con sus vínculos con problemas como el abastecimiento de repuestos, el mercado de seguros y formas de protección, los mecanismos de colocación de los bienes robados, etc.

            d) Las tipologías de los delincuentes, en particular las condiciones de “riesgo” que hacen probable el paso a formas de delincuencia habituales: desempleo, conflictos familiares, sufrimiento de violencia familiar en la infancia, violencia adolescente, etc.

8. Las políticas preventivas deben incluir:

            a) La promoción de la participación ciudadana en el análisis de la violencia de su entorno y en la búsqueda de soluciones. Sería deseable que la empresa privada -cuyos costos en seguridad son muy altos y probablemente constituyen hoy un factor esencial en su falta de competitividad internacional- haga un esfuerzo por ayudar a mejorar el entorno en que actúa en este campo. Una fundación privada para la seguridad y la paz podría, sin necesidad de actuar en áreas muy controvertibles, apoyar el desarrollo de estudios e investigaciones académicas sobre el tema, tratar de reiniciar los programas de modernización de juzgados bloqueados en los últimos años por el Consejo Superior de la Judicatura, conformar un grupo de veeduría que analice la eficacia policial y judicial, y apoyar iniciativas preventivas de promoción de cultura de la convivencia, investigación de mecanismos de rehabilitación y reeducación de jóvenes, etc. Sería lamentable que los únicos recurso significativos del sector privado se sigan orientando a pagar guardaespaldas, a hacer elevadas inversiones en seguridad, a pagar primas de seguros cada vez más altas, y en algunas zonas rurales a promover cooperativas de dudoso futuro, sin que nada vaya a las acciones preventivas que a la larga podrían reducir el gasto actual.

            b) La promoción de una cultura de convivencia, en la escuela y en todos los niveles de la vida cotidiana.

            c) El impulso de las formas de solución no judicial de conflictos. Es importante promover la creación de “casas de justicia” o centros de justicia y paz que agrupen servicios de comisarías de familia, centros de conciliación, defensoría del pueblo, consultorios jurídicos y asesoría legal. Es esencial dar un papel en esto al Inspector de Policía, ojalá con un cambio en su nombre. Los jueces de paz deberían impulsarse, para promover soluciones conciliadas y para ejercer funciones judiciales en casos menores, desarrollados mediante procesos orales, pero con capacidad de fijar sanciones que incluyan detención temporal.

            d) Es importante, por su impacto preventivo, poder sancionar eficazmente los delitos menores: la destrucción de bienes públicos, los pequeños hurtos, las lesiones personales, las perturbaciones de la paz, los daños menores a bienes de terceros. Esta sanción debe poder ser social y comunitaria (reparar los daños, hacer unas horas de servicio social, cuidar espacios públicos) y, en casos de reincidencia sistemática, breves términos de reclusión. El respeto a la ley se apoya en la capacidad de esta para funcionar con rapidez y eficacia ante los conflictos menores.

            e) El desarme debe ampliarse y afinarse. Es preciso poder retirar los salvoconductos a todos los que hagan uso irresponsable o provocador de las armas, así como a los que porten armas en sitios de diversión o en estado de embriaguez. Los salvoconductos deben darse por períodos más breves, y debe existir un control mayor de la venta de municiones. Es importante tipificar las armas que pueden portarse y diferenciarlas claramente de las que tienen autorización de tenencia, y permitir el porte y tenencia solamente de dos o tres modelos de armas. Contra la tradición colombiana, hay que restringir con mayor fuerza las armas cortas y, en caso de permitir tenencia, hacerlo con armas largas no automáticas. Parte de esto requiere cambios en la ley, pero parte puede ser resultado de decisiones administrativas.

            f) Hay algunos problemas sociales que tienen en una primera hipótesis un vínculo muy directo con los índices de delincuencia, y es importante que las políticas sociales traten de enfrentarlos. Estos son ante todo la ausencia de cupos escolares en secundaria, los niveles de desempleo juvenil en los barrios populares y la ausencia de oportunidades atractivas de uso del tiempo libre para los adolescentes (cursos de extensión en la jornada escolar alterna, campos deportivos y bibliotecas y centros culturales).

            g) Dada el alto impacto de la violencia en la vida de los niños (en Medellín es presumible la existencia de varios miles, o decenas de miles, de niños huérfanos o afectados por la muerte violenta de sus hermanos o del padre: recuérdese que en los últimos 10 años se han sido asesinados cerca de 40.000 varones en la ciudad) es importante tener mecanismos de atención psicológica en los servicios de salud para atender con terapias breves a los niños que han sido afectados por actos de violencia graves. Hoy los hospitales de Medellín son capaces de practicar una cirugía de guerra de la mayor calidad -en ninguna otra parte del mundo ha existido tanta oportunidad de aprendizaje práctico-, pero no existen servicios para atender las heridas psicológicas de su población infantil. No hay certeza de ello, pero es muy probable que de estos grupos así afectados se recluten las organizaciones de delincuencia del futuro.

            h) La escuela debe poder identificar y el sistema de salud ofrecer tratamiento a los casos más graves de niños y jóvenes con perturbaciones graves y comportamientos violentos tempranos. Es sorprendente que en un país y una ciudad como los nuestros, prácticamente nada se haga en este sentido.

            i) La reeducación de jóvenes que han cometido acciones delictivas es un elemento central de la paz futura de la ciudad. Los jóvenes son reeducables, pero no hacemos mucho para lograrlo: todavía se colocan en anexos a las cárceles, que en la practica hacen parte de las cárceles, sin separación entre diferentes tipos de conductas y niveles de perturbación. El sistema actual promueve la generalización de la violencia y la profesionalización delincuencial de los jóvenes. Medellín no tiene un sitio razonable de rehabilitación, cuando cada año hay dos o tres mil menores que dan muerte a otra persona. La solución puramente legalista -bajar la edad de la imputabilidad penal- es puramente formal y no va a cambiar nada en la vida social real de la ciudad: tener a jóvenes de 15 o 16 años no dos sino 4 o 5 años en una cárcel simplemente va a producir un número mayor de delincuentes endurecidos y capaces de hacer violencia cuando retornen a la calle.

            j) Es similar la gravedad del problema carcelario en Medellín, donde las instalaciones existentes no tienen capacidad ni siquiera para los homicidas de un año en la ciudad. Si se aumentan penas o enviamos menores de 18 a las cárceles, la proporción de individuos que pasen por las cárceles tienen que disminuir proporcionalmente, dada la saturación actual. Y al fin y al cabo, de vez en cuando una ley de descongestión vuelve a lanzar, sin criterio alguno ni evaluación de cada caso, miles de delincuentes a las calles. Una visión integral de este problema- capacidad carcelaria, volumen de delincuencia, perspectivas de rehabilitación, procesos más breves, formas alternativas reales de penalización con actividades en favor de la comunidad- es urgente.

9. Las políticas de sanción comienzan con el fortalecimiento de la policía y de su capacidad de acción y con el mejoramiento de sus vínculos con la comunidad. Sigue siendo central mejorar los servicios de inteligencia y la formación para la investigación criminal. Especializar funciones, para separar el policía de la comunidad, preventivo y conocido por todos, de las necesarias actividades de lucha contra la delincuencia organizada, es un requisito de eficacia que no se ha cumplido bien, a pesar del desarrollo de algunos cuerpos especiales: el policía todero, que vive en el barrio al lado del delincuente, es víctima de presiones y mecanismos de corrupción. Los grupos enfrentados al delito profesional pueden tener armamentos, formas de organización y residencia más militares, mientras que los cuerpos de comunidad pueden vivir en su barrio y deben tener una gran permanencia en su zona de acción. La continuidad en una zona es un principio lógico que la policía, por razones jerárquicas y de carrera, no ha adoptado: los oficiales de policía raras veces duran más de un año en un sitio y una función, de manera que nunca llegan a conocer eficazmente la zona donde actúan. La policía está en mi opinión mejorando, y debe apoyarse este proceso, que debe incluir el refuerzo de los mecanismos de control de corrupción y violación de la ley: el comisionado debe revitalizarse localmente. Finalmente, es importante que los alcaldes asuman su función de jefes de policía. En Medellín, donde la calidad de la administración permite a todos los alcaldes tener una gestión excelente en servicios públicos, embellecimiento urbano y tapado de huecos, es una tentación obvia echar la culpa del problema de orden público al gobierno nacional y no comprometerse con un esfuerzo cuyos resultados son muy inciertos. Por ello, es clave que la ciudadanía juzgue a sus alcaldes, no sólo por el mantenimiento de la red vial sino por cuantos muertos menos hay cada año de su mandato. Es obvio que no toda la responsabilidad es suya, pero el hecho es que hace mucho que tratan de que este aspecto no se les atribuya a ellos, con un impacto muy negativo sobre la eficacia en la lucha contra la delincuencia y la violencia.

10. Finalmente, es impensable una sociedad en paz sin una recuperación de la eficacia de la justicia. La impunidad actual hacer que no existen factores disuasivos al delito y la violencia: el producido del delito no está compensado con riesgos de sanción. Los problemas de la justicia son nacionales y las soluciones pueden ser obvias, pero vale la pena reiterarlas: mejoramiento de la investigación técnica criminal, una política investigativa menos formalista por parte de la fiscalía, desarrollo de grupos de fiscales especializados con información compartida para los delitos más graves, una mejor distribución del personal (en Medellín hay tres veces más fiscales investigando atracos armados que homicidios; existen menos fiscales en Bello, que tiene 600 homicidios al año, que en algunas capitales con menos de la mitad de estos hechos), la desjudicialización de muchos procesos, la creación de procesos verbales para delitos menores y la sanción efectiva de estos -un poco aplicando la experiencia de Nueva York-, y la reforma de las facultades de derecho, para que dejen de ser sitios de estudio de códigos y se conviertan en sitios para la formación de capacidad de razonamiento jurídico, de evaluación de evidencias y argumentos, y de conocimiento de situaciones criminológicas, para quienes opten por la vía del derecho y de la judicatura en las ramas penales.

   La anterior es una enumeración un poco brusca y apenas enunciativa de las principales líneas de trabajo en una ciudad como Medellín. No debo concluir sin destacar, para compensar algo la impresión descarnada de las páginas precedentes, que en medio de una situación en la que sigue siendo la ciudad grande más violenta del mundo, y que a veces tratamos de olvidar o enterrar bajo una cubierta de flores y de buena gestión administrativa, en medio de esta situación, en Medellín siguen surgiendo fuerzas y caminos de solución. En ninguna otra parte del país es tan fuerte el conjunto de organizaciones sociales empeñados en promover la convivencia y la paz, en ninguna parte es tan clara la identidad de los sectores privados y comunitarios -a veces más que del sector público, un poco ausente y descoordinado en este tema- en el diagnóstico de los problemas de convivencia y seguridad. Esto ha permitido avances importantes, pero creo que serían mucho más rápidos y seguros si no tratáramos a veces de ocultar una terrible realidad que, confío, terminaremos por superar.

Jorge Orlando Melo
Medellín, 3 de junio de 1997