Notas de 2008

En 2008 entre junio y septiembre, hubo una amplia discusión sobre las posibilidades de negociación con las FARC. En el grupo de editores de Razón Pública hubo una amplia discusión al respecto, para preparar un documento sobre el tema.  Los tres textos siguientes fueron elaborados en distintos momentos de ese debate, para discusión interna. Uno de ellos respondía a una posible carta de un grupo de intelectuales a las FARC. Al fin se envió una a fin a fines de mes, aunque fechada el 11 de septiembre, encabezada por Piedad Córdoba y muy diferente al original inicial que yo comenté, y concentrada en un acuerdo de intercambio “humanitario”.

Posibilidades de negociación (Agosto 29 de 2008)
           

1. Consensos previos.

Existen unos puntos sobre los que quizas hay ya un consenso
Ha habido cambios importantes  en estos años. Lo obvio es que la guerrilla está estratégicamente derrotada: no tiene posibilidades de ampliar significativamente su poder ni su capacidad militar ni su apoyo político. Lo que está en discusión es el tiempo en el que pueda ser derrotada militarmente y los costos de este proceso. Y esto es muy difícil de evaluar: en 1997 más del 77% de los empresarios creían que la paz total se lograría antes de 10 años. Y Marta Lucía Ramírez anuncio en 2003 que en dos años la FARC se acababan. Y si la perspectiva es larga y costosa, aunque segura, aparece la idea de que vale la pena la negociación. Pero no hay que olvidar que ni siquiera cuando las FARC parecían mucho más fuertes hubo voluntad real de acuerdo en sectores claves de la sociedad. Hoy es mucho más difícil conseguir respaldo para un proceso de negociación.

1. ¿Acuerdo humanitario o negociación de paz?

En el primer caso, que es el que plantean varios textos, es una negociación para cambiar presos por secuestrados. La segunda es más compleja y difícil. Pero de algún modo se confunden en las declaraciones de gobierno y guerrilla. Para liberar secuestrados no hace falta zona de despeje, como pretende la guerrilla: está buscando una negociación más amplia. El país ve con más simpatía. Sin embargo, la primera que la segunda.

1. ¿Por qué negociar?

La negociación se puede defender por dos razones fundamentales.

1. La primera es que es justo negociar con la guerrilla, por razones políticas o históricas. La guerrilla representa una perspectiva política que tiene respaldo en el país, que se debe tener en cuenta. Esta justificación no tiene ya aceptación ni validez: la justificación que pudo tener en determinados momentos ha ido desapareciendo, por la transformación delincuencial de las FARC y por el cambio en el escenario político, que hace que el país rechace cada vez con más fuerza la acción militar y política de las FARC.
2. Aunque la lucha armada no tiene ninguna justificación, y los guerrilleros son delincuentes, hay razones pragmáticas para negociar. La razón pragmática básica es el menor mal para el país. Si hay una negociación, el país se puede ahorrar un conjunto importante de vidas y de recursos. Para que este argumento funcione es importante que
1. Las concesiones a la guerrilla no sean significativas: no tengan un impacto conmensurable con lo que costaría derrotarlos militarmente del todo. Se trata de una evaluación política, en un contexto de incertidumbre
2. Es decir, hay que encontrar una negociación cuyo costo sea significativamente menor que el costo de hacer la guerra hasta derrotar la guerrilla. Estos costos son en vidas, en recursos, y hay unos costos políticos y morales que hay que considerar: amnistiar y perdonar a grupos de delincuentes, e incluso darles algún beneficio económico, social o político, es una acción que tiene objeciones éticas y políticas serias.
   
   
1. Elementos en juego
   
   
1. Voluntad de paz de la guerrilla. Aún en caso de que sea lógico por razones prácticas negociar, la voluntad de la guerrilla y la posibilidad de encontrar un punto de acuerdo debe evaluarse, pues de eso depende la razonabilidad de la negociación. Esto depende de su perspectiva estratégica. Aunque debe de ser claro para ella que no puede ganar, puede estar tentada a alargar el juego, pensando que a la larga Uribe puede debilitarse. Y hay que evaluar los riesgos de escalada terrorista para debilitar al gobierno: no es probable que sea muy fuerte ni que tenga otro impacto sobre la opinión que hacer más viable una tercera elección de Uribe. En todo caso, no es probable que cambie su posición de rechazo. ¿Cómo probarlo? ¿Con una oferta que no ofrezca una paz blanda pero sea atractiva para las FARC? Es difícil que esto exista y parece una contradicción en los términos.
2. Voluntad del gobierno. El gobierno puede estar muy reacio a toda negociación que vaya más allá de las condiciones de seguridad para una desmovilización, porque considera que los costos de seguir la guerra ya son relativamente bajos. [Su posición a lo largo de estos años ha subrayado: rechazo a zona de encuentro, liberación de todos los detenidos, cese al fuego previo, compromiso de no volver a delinquir. ¿Pero ha soltado gente sin ese compromiso?]
3. ¿Los éxitos del gobierno endurecen o ablandan a las FARC para una negociación? Imposible calcularlo: pero introducen riesgos para la FARC. Debe haber un punto en el que, aunque no sea inminente la derrota, adviertan que esta es inevitable y tengan también la perspectiva de que es mejor una negociación que una derrota total. Y aunque el problema es que esto depende de perspectivas individuales, es difícil saber que piensan los dirigentes. Pero en todo caso, si existe una propuesta atractiva puede producir la decisión de negociar o la división interna: unos por la paz y otros no. Pero esto ya es un avance, al mismo tiempo que una base de realidad para negociar, si se pudiera saber si existe.
4. La opinión pública establece límites a lo que es negociable. Aunque tradicionalmente ha sido muy voluble en este tema, se ha ido afirmando su tendencia a rechazar la negociación y sobre todo las concesiones importantes, en el procedimiento –zona de despeje- o en los acuerdos. No es viable en términos de opinión ninguna negociación que parezca permitir a las FARC fortalecerse militarmente o que confiera una amnistía mayor que la que se aceptó para los paramilitares. (Incluso es probable que algo similar se considere muy generoso), En general, la opinión no parece muy favorable a negociación y este es un hecho que debe considerarse.
   
   
2. Que podría negociar
   
   
1. Elementos individuales
1. Seguridad
2. Ayuda económica
3. Amnistía o indulto para delitos ligados al conflicto, excluyendo casos de lesa humanidad y de crueldad, etc. Extradición.
2. Condiciones de acción política
1. Apoyo inicial
2. Favorabilidad política
3. Mecanismo de debate y aprobación de reformas: Constituyente?
3. Reformas substanciales
1. Políticas
2. Sociales o económicas
3. Problemas de gobierno local.
   
   
3. Qué debería negociarse.
   
   
1. Mi impresión es que en las condiciones de la guerrilla, una oferta de negociación con ciertos elementos puede ser suficientemente atractiva o que no aceptarla tenga costos muy elevados: que hacerlo tenga un rechazo fuerte de la opinión o que la propuesta genere divisiones internas. Pero esa oferta no debe ofrecer puntos que en este momento son inaceptables para el país. En mi opinión, una propuesta de rendición o desmovilización por decisión de individuos o grupos aislados equivale a no negociar y no hay posibilidades serias de que las FARC entre a un proceso de negociación en esa dirección. Es una oferta demasiado débil, y se basa en el fondo en el supuesto de que es más apropiado para el Estado seguir con el esfuerzo militar para derrotarlos, y como parte de ese esfuerzo lograr la desmovilización, la deserción, el desmoronamiento gradual de la guerrilla. Este seguramente se va a dar, pero el horizonte de tiempo puede ser comparativamente largo.
2. Por otra parte, una oferta que en la que el gobierno acepte negociar reformas sociales o económicas como parte del proceso previo a la negociación sería inaceptable para la opinión pública, incluso pensando que ésta puede volverse muy favorable a una negociación si surgen perspectivas creíbles de paz. Y tendría implicaciones políticas muy negativas: no es aceptable en principio que en una sociedad democrática se tomen decisiones que afectan a la población en su conjunto dentro de una negociación en la que un grupo es un grupo armado. Esto equivale a reconocer que puede surgir legitimidad política de las armas, y esto no debe ni puede hacerlo el Estado. Discutir y negociar la política de apertura, los tratados de libre comercio, el modelo económico, la política de tierras, el sistema económico, con la guerrilla es moral y políticamente inaceptable. Por supuesto, un nuevo impulso reformista paralelo (un programa fuerte de intervención rural, que convine reforma agraria con una inversión social muy elevada) podría crear ambiente para aceptar negociación, y más voluntad en las FARC
3. Por lo tanto, el único ámbito aceptable en principio para la negociación es el de una reinserción en condiciones relativamente favorables para los guerrilleros. Aunque podría considerarse que es inaceptable dar favores a delincuentes, el antecedente de la negociación con los paramilitares es suficientemente fuerte para no descartarlo. Este tratamiento favorable, si fuera igual al dado a los paramilitares, incluiría un sistema similar de justicia y paz y reducción de penas, con excepciones,  y condiciones individuales de reinserción.
4. ¿Podría volverse aceptable un tratamiento más favorable que el que recibieron los paramilitares? Hay al menos dos argumentos para considerarlo posible: en el tratamiento de los paramilitares hay un elemento real indeterminado pero de gran peso, aunque arbitrario en sus resultados individuales: muchos paramilitares y muchos de sus aliados van a conservar los beneficios de sus acciones, incluyendo grandes fortunas y una influencia muy elevada en las estructuras políticas regionales; por el contrario, los guerrilleros no tienen aliados significativos en las estructuras de poder económico y político que se hayan beneficiado permanentemente. No dejan una herencia incrustada de poder. Además, los paramilitares no representaban un proyecto político propio, diferente a la defensa del régimen vigente. En segundo lugar, se entregan pero se pueden sentir políticamente victoriosos: el proyecto guerrillero ha sido derrotado y van a a seguir mandando localmente, sin que haya mucho escándalo por ello ¿Pero cuáles podrían ser esos elementos más favorables para la guerrilla? El básico y que corresponde más a su historia es simplemente ofrecer oportunidades para que sus propuestas políticas sean presentadas a la opinión y sometidas a la consideración de los mecanismos constitucionales. Esto puede tener dos formas: una más suave, que es simplemente ofrecer el apoyo logístico y económico para que puedan participar en las elecciones de 2010 en condiciones operativas favorables, sujeto a un acuerdo de paz y a un previo desarme total. Me parece la línea que hay que buscar. Las más radicales –constituyente elegida por la población con participación de candidatos de la guerrilla; comisión de reformas políticas que serían sometidas a la aprobación, mediante un referendo, de la población- me parecen de muy baja posibilidad.
   
   
4. Cómo negociar
   
   
1. Dadas la historia de las relaciones entre el gobierno y la guerrilla las posibilidades de negociación son muy bajas. La guerrilla ha reiterado una y otra vez que no negocia mientras el actual presidente siga ejerciendo el poder; el gobierno, aunque en otros momentos mostró cierta apertura a la negociación, ahora parece haberse afirmado en la idea de que lo único negociable son condiciones individuales de desmovilización, o una entrega general. La guerrilla insiste en plantear unos procedimientos de negociación relativamente largos para temas parciales como el intercambio de prisioneros, pero no plantea como podría ser una negociación de paz.
2. Se debe por esto descartar la posibilidad de una mesa abierta de negociación, de duración indefinida, para discutir simultáneamente procedimientos de lograr acuerdos con el análisis substantivo de temas varios como intercambio humanitario, humanización del conflicto, cese al fuego y desmovilización y acuerdo de paz. Debe ser una mesa con una agenda cerrada, definida de antemano, y un cronograma razonable: no mas de dos años de negociación, por ejemplo.
3. Cualquier zona de despeje (o “zona de encuentro” como la llama Uribe) provisional que se acuerde –y es preferible negociar sin zonas de despeje- debe ser sin presencia militar de las FARC
4. La exigencia de no reingresar a guerrilla en caso de canje parece innecesaria
   
   
5.  ¿Una negociación posible?

En estas condiciones, solo el gobierno podría romper el statu quo, con una propuesta integral, que ofrezca perspectivas de que se negociará algo atractivo para la guerrilla con claridad en cuanto a los costos para la guerrilla de no aceptar una negociación breve y procedimentalmente clara, tanto por el impacto de opinión y la presión social, como por el hecho de que con el paso del tiempo las concesiones serán cada vez menores. La propuesta elemental sería

1. El gobierno está dispuesto a abrir una negociación política con la guerrilla, si esta suspende las acciones contra los civiles y libera unilateralmente todos los secuestrados y se compromete a no realizar más secuestros de civiles. Y a hacer gestos de reconocimiento simbólico. [Hacer esta negociación política podría equivaler o implicar, pero no necesariamente, considerarlos parte de un conflicto interno en el sentido de los convenios de Ginebra y subrayar la vigencia del DIH, apoyo a retiro de listas de terroristas].[Puede haber una fase previa para definir la entrada en la fase de negociación. Esto puede incluir papel de mediadores, etc., para proponer modelos y secuencias posibles del proceso, limitaciones reales de posibilidades –por ejemplo sobre que es hoy amnistiable, lo que ha cambiado, etc.]
2. Esta negociación política, con un plazo razonable,  se haría en zona de encuentro desmilitarizada, sin gente armada de las FARC o fuera del país, buscaría establecer las condiciones para un acuerdo de paz, pero podría discutir en forma secuencial: a) las condiciones para el intercambio de los guerrilleros presos (y no acusados por la comisión individual de delitos atroces) por soldados y agentes policiales en manos de la guerrilla; b) las condiciones políticas y el tratamiento judicial que recibirían los guerrilleros no acusados de crímenes atroces; en el caso colombiano están en parte anticipadas  c) las condiciones de reinserción, incluyendo zonas de seguridad con condiciones diferentes según el avance del proceso. d) las condiciones de apoyo a la acción política. No es necesario que haya cese al fuego previo, (y talvez no es conveniente: convierte las negociaciones en reclamaciones continuas, hace innecesario avanzar rápido, favorece a las FARC, en un momento de debilidad relativa) pero si compromiso de cumplimiento de DIH.
3. Esta negociación podría coincidir y sobreponerse en el tiempo con un proceso efectivo de desmovilización, para lo cual el gobierno ofrecería garantías de seguridad amplias.

Para simplificar mi posición (2008/07/31).
 

1. Se puede hablar con las FARC de un proceso de acuerdo inicial, sobre entrega de secuestrados (condición inicial de corto plazo) y un posible camino y reglas para una período de negociación de paz que lleve a abandono de las armas. Si este acuerdo inicial se logra, se abre un período de negociaciones, probablemente sin abandono de las armas, sin zona de distensión, en un período no muy largo, sin entrega de armas ni suspensión de acciones militares, pero con condiciones a las FARC: no nuevos secuestros, no ataque a civiles, etc. En mi opinión en este período de negociaciones se debe tratar a las FARC, si cumplen con lo del secuestro y no ataques a civiles, como parte de un conflicto interno según el DIH y los protocolos de Ginebra, 
2. A las FARC se les ofrecen condiciones de reinserción personal para sus militantes, y un mecanismo para aclarar su situación jurídica en asuntos penales. Esto quier4e decir, en esencia, un tratamiento de los delitos más comunes como conexos a la rebelión, para suspender procesos y otorgar amnistía. Sin embargo, es clave que haya sanción para los delitos en los que haya habido excesos inaceptables, los casos de delitos de lesa humanidad y otros similares, sobre base de responsabilidades individuales, y no colectivas.  (Es decir, hacer parte de la guerrilla, o de sus órganos de mandos, no crea una condición de culpabilidad, a menos que haya un acto participación individual o una orden específica en  el delito que se sanciona.
3. No se deben discutir reformas sociales o políticas con las FARC, excepto las que el gobierno ya tenga decididas, y esto debe quedar claro como una condición para sentarse a negociar: ellos deben aceptar, si quieren negociación política, que cualquier reforma social, etc., solo puede ser resultado de proceso político democrático.
4. Se justifica ofrecer a las guerrillas, en caso de que acepten un proceso de negociación rápido, la discusión de un espacio inicial de participación política en condiciones favorables. Yo creo que para que haya negociación, y a menos que optemos por confiar en una simple rendición, este punto tendrá que discutirse.

Este es el punto sobre el que puede haber mayor desacuerdo. Tiene muchas dificultades para justificarse ética y políticamente (yo mismo he argumentado a favor de una “rendición” de las FARC: si ellas empezaron la guerra, ellas son las que tienen la obligación moral y política de darle solución “política y negociada” mediante la renuncia unilateral a las armas : http://www.jorgeorlandomelo.com/solucionpolitica.htm) , pero hay argumentos razonables de oportunidad y realismo político para hacerlo.

Para mí, las otras reformas que son conveniente para el país (reforma agraria, tributaria, etc.) ayudan como contexto político, el gobierno debe buscarlas para lograr que la paz se estabilice, los expertos deben debatirlas en proceso paralelo, etc., pero no deben estar nunca en la mesa de negociación (aunque unas acciones agrarias, sobre todo que permitan la reinserción a la producción de los guerrilleros, si pueden ser parte de una negociación).

Jorge Orlando

Comentario al borrador de documento o carta a las FARC, 8 de septiembre de 2008.

1. La idea de empate militar fue abandonada desde hace mucho más de 12 años, al menos claramente en 1996 por Pizarro y antes y después por otros analistas, porque consideraban que el ejército tenía ya “superioridad estratégica clara pero no esté en capacidad de liquidar” a  la guerrilla. Por eso sugirió abandonar la idea del empate militar y hablar del “empate negativo”. El texto propuesto ahora dice que aunque el “balance estratégico” favorece al gobierno, las FARC no están derrotadas.  A primera vista me suena igual  (y usa los mismos términos) al argumento del “empate negativo” de Pizarro de 1996. Pizarro mismo, en 2003, argumentó que ya se había superado el “empate negativo” y que las FARC si estaban derrotadas, al menos desde 1998: el artículo parece retomar la noción ya abandonada por muchos de “empate negativo”. ( Y por ello me parece discutible que la perdida de base de la noción de “empate militar” sea de los últimos cuatro años: ya había muchos factores antes, desde los noventa, que hacían impensable un triunfo guerrillero, y habían sido planteados por muchos).
2. ¿Qué quiere decir la pregunta de si el país entró en la era del post conflicto? Me parece un poco vaga y retórica. ¿Se está preguntando con ello si la guerra ya terminó? La respuesta sería demasiado obvia: no ha terminado. Y creo que hay que insistir en que estamos en medio de un conflicto interno, aún más cuando el gobierno reitera  éste no existe y hay solo hechos de delincuencia.
3. ¿Es claro que el gobierno ha descartado totalmente toda forma de negociación y solo considera alternativa viable una ofensiva definitiva? A mí me parece que el gobierno no descarta diálogo, aunque no le da prioridad y lo delimita mucho.  En muchos casos en 2003 y 2004 todavía insistía en negociación. En 2006 el presidente habló de constituyente, y hay muchas vacilaciones. Sin embargo, si me parece que después de las bombas en la escuela militar de hace dos años la idea dominante es que la negociación es pensable sólo para coordinar facilidades y mecanismos de entrega.
4. El argumento de que el carácter del conflicto no lleva a una fecha fija final lleva el texto a concluir que habrá un “final político, una salida concertada”. Pero esta salida puede ser la rendición honrosa. Me parece que aceptando que el conflicto no va a terminar en una fecha definitiva, el gobierno puede insistir en una negociación que equivalga a una rendición. Por lo tanto, para que este argumento sea claro es importante que se muestre en qué medida una negociación simplemente de las condiciones de entrega no es posible, o decir si se considera una salida razonable.
5. Me parece optimista pensar que el gobierno se va a inquietar bastante por el gasto militar, que acaba generando sus propios beneficiarios y mueve ciertos sectores de la economía: impulso a demanda interna en funcionamiento, gasto en dólares para inversión. El problema del gobierno en ese campo es esencialmente fiscal, pero aunque grave no me parece que sea crítico. Supongo, aunque no tengo cifras a la mano, que el ingreso estatal ha crecido en estos años muy por encima de lo que creció en los años anteriores. El gobierno puede pensar que el gasto militar lo que le ha producido es mayores ingresos, por el camino de la confianza de los inversionistas: es difícil convencer al gobierno de que no es cierto, como lo cree, que la seguridad democrática es un componente esencial de la recuperación económica. (Aunque hay buenos argumentos para negarlo, como lo sostiene  un artículo de Mauricio Cabrera reciente)
6. La escalada de la guerra produce descomposición social, pero la desescalada también: recordemos que los mayores aumentos en los niveles de violencia se dieron sobre todo en los gobiernos de Betancur y de Pastrana, que eran en teoría negociadores. Y en términos precisos, la descomposición fue mayor bajo Pastrana que bajo Uribe: desde que se escaló la guerra ha disminuido el nivel de homicidios, de secuestros, de desplazamientos, etc. Por supuesto, la razón es más compleja que eso, pero la afirmación como está es muy controvertible también es simple.
7. Totalmente de acuerdo con el párrafo sobre el desarrollo de un clima de crispación y polarización, que es muy negativo y dañino.
8. El argumento central es que aunque se pueda ganar, esto cuesta más que una negociación. Yo lo comparto, pero creo que esto necesita un poco más de justificación, pues no es algo lógica o políticamente necesario. Entre 1998 y enero de 2002 esta fue la posición dominante. Fuimos muy pocos los que sostuvimos que la negociación, como estaba planteada, era más costosa que su alternativa, romper los diálogos. (Ver el texto de mediados de 2001 “los procesos de negociación, una estrategia contra la paz”.
   http://www.jorgeorlandomelo.com/tpazyviolencia.htm). Por el recuerdo que tiene el país de una negociación que fue más costosa que hacer la guerra, y por la impresión prima facie de que hacer la guerra, como lo ha hecho Uribe, es menos costoso que negociar, reduce violencia, homicidios, desplazamientos, secuestros, etc., me parece que para que este documento tenga impacto debe al menos esbozar por qué esto no es necesario, porque es posible pensar en una negociación que lleve a una salida real. Y me parece muy difícil hacer este argumento sin entrar siquiera en un breve esbozo de qué tipo de negociación es posible y cuáles son sus límites y condiciones, aunque sea en un nivel muy general.

De todos modos, como está el documento, yo considero aceptable que aparezca como un “editorial”, firmado o sin firma, de Razón Pública, que expresa por lo tanto un consenso  en el sentido más general de que hay que buscar la apertura de un proceso de negociación, pero que está abierto a muchas reservas sobre detalles y puntos específicos.

Jorge Orlando